Introduction
La criminalité grave et organisée constitue l’un des domaines dans lesquels la coopération entre les États européens est devenue particulièrement importante.
Les réseaux criminels peuvent exercer leurs activités dans plusieurs pays, utiliser des infrastructures numériques, exploiter les différences entre systèmes juridiques et administratifs et déplacer rapidement des personnes, des marchandises, des capitaux ou des données au-delà des frontières nationales.
Face à cette dimension transnationale, une réponse exclusivement nationale peut rencontrer certaines limites. L’Union européenne a donc progressivement développé des mécanismes permettant aux autorités nationales, aux agences européennes et à différents partenaires de coordonner leurs actions.
Parmi ces dispositifs figure EMPACT — European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats, ou plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles.
EMPACT n’est ni une agence européenne, ni une force de police européenne, ni une autorité disposant d’un pouvoir opérationnel autonome. Il constitue un cadre de coopération multidisciplinaire permettant de transformer des priorités définies au niveau européen en actions coordonnées auxquelles participent les autorités compétentes.
Le cycle 2026-2029 constitue une nouvelle étape de ce mécanisme, autour de sept grandes priorités européennes de lutte contre la criminalité grave et organisée.
Qu’est-ce qu’EMPACT ?
EMPACT a été créé afin de renforcer la coopération européenne face aux formes de criminalité grave et organisée présentant une dimension transfrontalière.
Le dispositif repose sur une logique cyclique associant analyse stratégique, définition des priorités et coopération opérationnelle.
ÉVALUATION DES MENACES
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PRIORITÉS EUROPÉENNES
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PLANS D’ACTION OPÉRATIONNELS
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ACTIONS COORDONNÉES
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ÉVALUATION DES RÉSULTATS
Au début de chaque cycle, l’EU SOCTA — European Union Serious and Organised Crime Threat Assessment, élaborée par Europol, contribue à identifier les principales menaces liées à la criminalité grave et organisée auxquelles l’Union est confrontée.
Sur cette base, et en tenant compte d’autres analyses et orientations stratégiques, le Conseil de l’Union européenne définit les priorités devant structurer le nouveau cycle EMPACT.
Le mécanisme permet ainsi de faire le lien entre l’analyse européenne des menaces et la coopération concrète des autorités compétentes.
Un mécanisme fondé sur les autorités nationales
L’une des caractéristiques essentielles d’EMPACT est qu’il ne se substitue pas aux autorités nationales.
Les enquêtes, mesures coercitives, interventions, procédures judiciaires et poursuites continuent de relever des autorités compétentes conformément aux législations applicables.
EMPACT permet en revanche de structurer la coopération lorsque plusieurs États ou catégories d’acteurs sont confrontés à une même menace criminelle.
Le mécanisme peut ainsi associer les services répressifs des États membres, les douanes, les autorités judiciaires, administratives ou fiscales, Europol et d’autres agences et organismes de l’Union. Des pays tiers, organisations internationales et acteurs privés peuvent également participer lorsque cela est pertinent.
Il ne s’agit donc pas de créer une nouvelle administration européenne chargée de conduire les opérations nationales, mais de mettre en réseau et coordonner des structures existantes autour de priorités communes.
Le cycle EMPACT 2026-2029
Le 13 juin 2025, le Conseil de l’Union européenne a défini les priorités devant structurer le cycle EMPACT 2026-2029.
Sept grandes priorités ont été retenues :
- identifier et déstabiliser les réseaux criminels et individus les plus menaçants ;
- lutter contre les formes de criminalité connaissant la croissance la plus rapide en ligne : cyberattaques, exploitation sexuelle des enfants en ligne et fraudes en ligne ;
- lutter contre le trafic de drogues ;
- lutter contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains ;
- cibler la criminalité liée aux armes à feu et aux explosifs ;
- déstabiliser les réseaux impliqués dans la criminalité environnementale ;
- lutter contre la criminalité économique et financière, notamment certaines fraudes à la TVA et atteintes à la propriété intellectuelle.
Cette organisation montre l’évolution de la criminalité organisée contemporaine.
Les réseaux criminels peuvent aujourd’hui combiner activités traditionnelles, technologies numériques, blanchiment, corruption, structures commerciales légales et flux financiers internationaux.
Les priorités européennes cherchent donc moins à isoler chaque phénomène qu’à permettre une réponse coordonnée contre des systèmes criminels de plus en plus interconnectés.
Les plans d’action opérationnels
La traduction concrète des priorités EMPACT repose sur des Operational Action Plans (OAP), ou plans d’action opérationnels.
Ces plans structurent les actions conduites autour des différentes priorités.
Ils peuvent notamment favoriser des opérations coordonnées, des échanges d’informations, des analyses communes, des actions de prévention, des formations, le développement de capacités ou certaines coopérations avec des partenaires extérieurs.
Pour le cycle 2026-2029, les grandes priorités sont elles-mêmes déclinées en plusieurs plans d’action. Le schéma adopté par le Conseil distingue notamment plusieurs sous-domaines pour la criminalité en ligne, le trafic de stupéfiants, le trafic de migrants et la traite des êtres humains, ainsi que la criminalité économique et financière.
EMPACT permet donc de passer d’une priorité générale telle que « lutter contre la criminalité en ligne » à des axes de coopération plus précisément définis.
Le rôle d’Europol
Europol occupe une place importante dans le fonctionnement d’EMPACT.
L’agence contribue notamment à l’analyse des menaces à travers l’EU SOCTA et soutient la coopération entre les autorités nationales participant aux différentes priorités.
Il convient néanmoins de distinguer clairement les deux structures :
EUROPOL → agence de l’Union européenne disposant de missions définies par son cadre juridique
EMPACT → cadre de coopération permettant de mettre en œuvre des priorités européennes communes
EMPACT ne constitue donc pas une composante d’Europol qui remplacerait les autorités nationales.
Europol est plutôt l’un des acteurs majeurs du mécanisme, aux côtés des États membres et des autres participants concernés.
Cette distinction est importante pour comprendre l’architecture européenne de sécurité intérieure.
Une coopération multidisciplinaire
L’une des particularités d’EMPACT réside dans son caractère multidisciplinaire et multi-acteurs.
La criminalité organisée ne concerne pas exclusivement les services de police.
Selon les phénomènes concernés, sa prévention et sa répression peuvent nécessiter l’intervention de services douaniers, judiciaires, fiscaux, administratifs, financiers ou chargés des frontières.
Le Conseil souligne précisément le caractère interservices, transfrontière et structuré de cette coopération.
Cette approche correspond à la manière dont fonctionnent de nombreuses organisations criminelles.
Un même réseau peut associer :
TRAFIC
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FLUX FINANCIERS ILLICITES
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BLANCHIMENT
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CORRUPTION
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UTILISATION D’INFRASTRUCTURES NUMÉRIQUES
La réponse institutionnelle doit donc être capable de faire dialoguer plusieurs catégories d’autorités.
De l’analyse stratégique à l’action coordonnée
EMPACT présente également un intérêt particulier parce qu’il établit une continuité entre plusieurs niveaux de coopération.
L’EU SOCTA fournit une évaluation des principales menaces.
Le Conseil définit ensuite les priorités politiques du cycle.
Ces priorités sont traduites dans des plans d’action opérationnels auxquels participent les autorités et organismes compétents.
On obtient ainsi une chaîne structurée :
ANALYSE DES MENACES
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DÉFINITION DES PRIORITÉS
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PLANIFICATION DES ACTIONS
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COOPÉRATION DES AUTORITÉS
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ACTIONS COORDONNÉES
EMPACT transforme ainsi des orientations stratégiques européennes en cadres de coopération opérationnelle, sans transférer aux institutions européennes l’ensemble des compétences exercées par les autorités nationales.
L’articulation entre coordination européenne et responsabilités nationales
EMPACT constitue un exemple particulièrement représentatif de l’équilibre recherché dans la coopération européenne de sécurité.
Le niveau européen permet d’identifier les menaces communes, de déterminer des priorités, d’organiser des mécanismes de coopération et de faciliter l’échange entre administrations.
Les États membres conservent néanmoins leurs propres organisations policières, douanières, administratives et judiciaires ainsi que leurs compétences opérationnelles.
Le fonctionnement peut être représenté ainsi :
PRIORITÉS EUROPÉENNES
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COORDINATION MULTINATIONALE
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AUTORITÉS NATIONALES COMPÉTENTES
↓
ACTIONS COORDONNÉES
Il s’agit donc davantage d’une intégration fonctionnelle que d’une centralisation institutionnelle.
Les administrations nationales peuvent être organisées différemment tout en participant aux mêmes mécanismes européens.
EMPACT dans l’architecture européenne de sécurité intérieure
EMPACT ne fonctionne pas isolément.
Il s’inscrit dans une architecture européenne plus large comprenant notamment les mécanismes d’échange d’informations, les agences européennes compétentes et les instruments de coopération policière et judiciaire.
Cette complémentarité est particulièrement importante.
Un mécanisme comme EMPACT permet d’organiser des priorités communes et des actions coordonnées, tandis que d’autres instruments européens peuvent faciliter les échanges d’informations, la coopération judiciaire ou le soutien analytique.
Il convient donc de ne pas considérer l’architecture européenne de sécurité comme une juxtaposition d’organismes indépendants.
Elle fonctionne davantage comme un ensemble de mécanismes spécialisés et complémentaires, dont les compétences et les responsabilités restent juridiquement distinctes.
Une évolution permanente face aux transformations de la criminalité
Le cycle 2026-2029 montre également l’importance prise par les transformations technologiques.
Le Conseil souligne que la criminalité grave et organisée se développe de plus en plus dans l’environnement numérique et que certaines évolutions sont accélérées par l’intelligence artificielle et d’autres technologies nouvelles.
Cette transformation impose une adaptation régulière des méthodes de coopération.
La lutte contre les réseaux criminels ne peut donc pas reposer uniquement sur des structures permanentes. Elle nécessite également des mécanismes capables d’adapter périodiquement les priorités européennes aux nouvelles formes de criminalité.
Le fonctionnement cyclique d’EMPACT répond précisément à cette logique.
Regards du SEEEI
Pour le SEEEI — Service d’Étude des Équilibres Européens et Institutionnels, EMPACT constitue un objet d’étude particulièrement intéressant.
Il permet d’observer comment une menace identifiée à l’échelle européenne peut conduire à la définition d’une priorité commune puis être traduite dans différents environnements institutionnels nationaux.
La grille d’analyse peut être représentée ainsi :
MENACE EUROPÉENNE IDENTIFIÉE
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PRIORITÉ EMPACT
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MÉCANISMES DE COOPÉRATION
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PARTICIPATION DES AUTORITÉS NATIONALES
↓
ORGANISATIONS NATIONALES DIFFÉRENTES
↓
MISE EN PERSPECTIVE EUROPÉENNE
Cette approche permet notamment d’étudier comment plusieurs États peuvent participer à une stratégie commune tout en conservant leurs propres structures administratives et opérationnelles.
EMPACT constitue ainsi un exemple concret de coordination européenne sans uniformisation des systèmes nationaux.
L’intérêt analytique ne réside donc pas uniquement dans les résultats opérationnels du mécanisme, mais également dans la manière dont celui-ci articule les niveaux européen et nationaux.
Conclusion
EMPACT constitue un mécanisme structurant de la coopération européenne contre la criminalité grave et organisée.
Sa particularité réside dans sa capacité à relier analyse des menaces, définition de priorités communes, coopération multidisciplinaire et participation des autorités nationales.
Le cycle 2026-2029 illustre cette logique en concentrant la coopération européenne autour de sept grandes catégories de menaces criminelles tout en les déclinant dans différents plans d’action opérationnels.
EMPACT ne constitue ni une force de police européenne ni une autorité supranationale chargée de conduire les enquêtes à la place des États.
Il représente plutôt une forme d’intégration fonctionnelle de la sécurité européenne : les États membres conservent leurs compétences opérationnelles et judiciaires tandis que le cadre européen permet d’identifier des priorités communes, de coordonner les acteurs et de structurer des actions conjointes.
Pour le SEEEI, EMPACT illustre ainsi l’un des principes essentiels de l’architecture européenne de sécurité intérieure :
IDENTIFIER ENSEMBLE → COORDONNER → COOPÉRER → AGIR SELON LES COMPÉTENCES DE CHACUN
Références institutionnelles principales
Les références institutionnelles à retenir pour cette publication sont :
- Conseil de l’Union européenne — Conclusions sur le renforcement d’EMPACT et les priorités de l’UE en matière de criminalité pour le cycle 2026-2029, 13 juin 2025 ;
- Conseil de l’Union européenne — Priorités européennes de lutte contre la criminalité 2026-2029 ;
- Europol — EMPACT 2026-2029 et cycle EMPACT.
Priorités EMPACT 2026-2029 — Conseil de l’Union européenne
Lecture méthodologique SEEEI
Cette analyse repose sur l’examen des documents institutionnels relatifs au fonctionnement d’EMPACT, aux priorités européennes de lutte contre la criminalité grave et organisée et au cycle 2026-2029.
Elle s’inscrit dans la méthodologie du SEEEI — Service d’Étude des Équilibres Européens et Institutionnels, fondée sur l’analyse de sources ouvertes et institutionnelles, l’étude des mécanismes européens et l’observation de leur articulation avec les compétences nationales.
Cette publication vise à éclairer les mécanismes de coopération et les équilibres institutionnels qui structurent la sécurité intérieure européenne. Elle n’a aucune vocation normative ou opérationnelle.
Transparence & compréhension citoyenne
EMPACT n’est pas une police européenne et ne remplace pas les services nationaux de police, de douane ou de justice.
Il constitue un cadre permettant aux États membres, aux institutions et agences européennes et, lorsque cela est pertinent, à d’autres partenaires de coordonner leurs actions autour de menaces criminelles considérées comme prioritaires.
Les enquêtes, interventions et poursuites demeurent exercées par les autorités compétentes conformément aux règles juridiques applicables.
La coopération européenne vise donc ici à renforcer la capacité collective à lutter contre des phénomènes criminels transfrontaliers tout en maintenant les responsabilités institutionnelles des États membres.
Les documents officiels relatifs à EMPACT sont accessibles auprès du Conseil de l’Union européenne et d’Europol.
Transparence — Intelligence artificielle
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